Parte dos debates e propostas aprovadas durante a Conferência Nacional de Educação (Conae), realizada em abril de 2010, não são novidade. Muitos dos preceitos defendidos pelos participantes do encontro fazem parte há tempos da legislação brasileira. Mas viraram letra morta por falta de leis ordinárias que os regulamentassem.
Não foge à regra o texto aprovado pelo eixo dois da Conferência, que discutiu o tema "Qualidade da Educação, Gestão Democrática e Avaliação". O documento lembra que "a gestão democrática da educação nas instituições educativas e nos sistemas é um dos princípios constitucionais do ensino público segundo o artigo 206 da Constituição Federal de 1988, que deve ser estendido ao setor privado de ensino com as necessárias alterações legais".

Entretanto, na avaliação dos delegados da Conae, ainda há muito a fazer para garantir a participação de toda a comunidade – incluindo professores, servidores, pais e alunos – no processo de ensino e aprendizagem. E apontaram algumas "soluções" para melhorar o equilíbrio de forças entre os diversos atores da educação.

As propostas vão desde a criação de uma lei que garanta a  eleição para escolha de diretores nas escolas e reitores nas universidades, ambas bastante controversas, até o fortalecimento da autonomia financeira e administrativa dos conselhos de educação para que eles assumam  de fato o papel de órgão de Estado.

No âmbito da Conae, a aprovação das propostas foi tranquila. "Havia um consenso porque alguns princípios são defendidos historicamente por quem é da área. A gestão democrática vai muito além da defesa de direitos para a escola, mas compreende o próprio sistema como um todo. Inclui a formulação de planos municipais, estaduais e nacionais com ampla participação da sociedade e conselhos escolares com pluralidade de composição e condições de funcionamento", enumera José Thadeu de Almeida, da Confederação Nacional dos Trabalhadores em Estabelecimentos de Ensino (Contee). Ele foi um dos coordenadores do eixo dois durante a Conae.

Essa tranquilidade, no entanto, reflete a posição das entidades educacionais que marcaram presença na Conferência. Outras instituições, como as universidades e faculdades particulares, por exemplo, tiveram poucos representantes na Conae.

O desafio dos defensores das propostas é viabilizá-las para garantir que a gestão democrática seja incorporada nas rotinas educacionais em todos os níveis. O documento final diz que "urge definir, em lei nacional, diretrizes e mecanismos institucionais que regulamentem o artigo 206 da Constituição de 1988, concretizando o princípio de gestão democrática".

Ainda que haja vontade política para encaminhar essas mudanças, Thadeu reconhece que é um caminho complexo que não depende só de leis ou normas. "Temos uma cultura muito patrimonialista. O gestor tem a impressão de que a rede é dele, ou o diretor pensa que a escola é dele. Mas ela é de toda a comunidade, do município, do estado como um todo. Temos de superar isso, mas não é por decreto, leva tempo", pondera.

Conselhos amarrados

Um dos espaços de materialização da gestão democrática são os conselhos de educação em seus três níveis – municipal, estadual e nacional. O documento final critica a dependência desses órgãos em relação ao Executivo e sugere medidas para garantir mais autonomia.

"Não adianta só ter o conselho. Em muitas cidades eles são uma extensão do Executivo. O prefeito nomeia os membros de forma aleatória ou o governo detém a maioria dos membros. Dessa forma, ele não cumpre seu papel", aponta Thadeu.

O documento determina, ainda, que os conselhos "terão caráter normativo, deliberativo e fiscalizador das políticas de Estado" – essa última tarefa é pouco exercida pelos órgãos. Para tanto, os participantes reunidos na conferência defendem algumas mudanças na constituição e organização desses colegiados.

Em primeiro lugar, devem ter verbas específicas e infraestrutura necessária para o funcionamento. Também precisam ter uma composição plural "que reflita a diversidade dos agentes e sujeitos políticos do campo educacional". A Conae recomenda ainda que o mandato dos conselheiros coincida com o dos gestores e que seja proibido o exercício da presidência dos conselhos por integrantes do Executivo.

A democracia na escola

Também foram feitas recomendações para estimular e garantir mais participação de pais, professores, servidores e alunos na gestão da escola. A principal delas é a eleição direta para diretores mediante lei específica. Hoje não existe um mecanismo universal para escolher esses gestores – cada rede adota o seu. Pode ser mediante concurso público, eleição, progressão na carreira ou mesmo indicação do secretário de educação ou do prefeito.

No entanto, há diversos grupos que se opõem às eleições diretas em escolas e universidades. No caso das escolas, teme-se que o sistema privilegie apenas a questão política e divida o corpo docente. Há quem defenda sistemas mistos, com provas de capacidade técnica e eleição, como o presidente-executivo do Todos pela Educação, Mozart Ramos. E quem prefira apenas os concursos públicos, como a Udemo, entidade de classe dos diretores do Estado de São Paulo. 

O documento final também recomenda que se estabeleçam formas colegiadas de gestão, mediante lei específica. A falta de normas reguladoras é o principal entrave para o bom funcionamento dos conselhos escolares no Brasil. É o que aponta Álvaro Sebastião Ribeiro, da Universidade de Brasília (UnB), que coordena há três anos um curso de formação a distância sobre o tema para servidores de secretarias de educação. O projeto faz parte do Programa Nacional de Fortalecimento dos Conselhos Escolares, do Ministério da Educação (MEC). Desde 2008, cerca de 10 mil foram formados pela universidade.

"Temos um problema de legislação. Em alguns locais o conselho escolar tem ação limitada porque o prefeito indica mais membros do que deveria. Uma lei daria mais autonomia para as escolas e redes", defende Ribeiro, para quem há experiências importantes sendo desenvolvidas em alguns estados, como Ceará e Rio Grande do Norte. "Mas não é algo que podemos indicar como um sistema de gestão democrática implantado nas escolas brasileiras", afirma.

Na maioria das escolas, a atuação dos conselhos ainda se limita a questões financeiras e administrativas. Quando ele existe, funciona mais como um órgão consultivo do que uma instância que participa de forma ativa no cotidiano da escola.

Para Ribeiro, o ponto central é fazer com que esses colegiados se envolvam também nas definições pedagógicas que possam alterar a qualidade do ensino. "A gestão democrática é importante, mas a boa pedagogia é fundamental. Quando os conselhos conseguem ter realmente uma participação efetiva da comunidade, contribuem para a melhoria pedagógica", aponta Ribeiro.

Durante o curso do Programa Nacional de Fortalecimento dos Conselhos Escolares, os alunos elaboram planos para implantação dos conselhos na sua rede e precisam aplicar a experiência em pelo menos uma escola.

Avaliação na mira

Além da gestão democrática, o eixo dois também discutiu a avaliação do ensino em todas as etapas. Prevaleceu a visão de que os processos avaliativos precisam levar em conta não somente o desempenho do aluno em uma prova ou as taxas de aprovação de uma rede, mas as "dimensões extra e intraescolares" envolvidas no ensino.

Segundo o documento final da Conae, "a avaliação deve considerar o rendimento escolar, mas também situar as outras variáveis que contribuem para a aprendizagem". E cita como exemplo o impacto da desigualdade social e regional nas práticas pedagógicas, os contextos culturais nos quais se realizam os processos de ensino, a qualificação, o salário e a carreira dos professores, as condições físicas da instituição, a gestão democrática, o número de alunos por turma e muitos outros fatores.
As políticas de pagamento de bônus para professores de escolas que conseguem boas notas nas avaliações ou o ranqueamento de unidades feito a partir dos resultados nesses processos também foram criticados durante a conferência.

Segundo Thadeu, a Conae não nega a importância das avaliações, mas defende que sejam mais amplas. "Defendemos um modelo de avaliação como diagnóstico e superação de dificuldades, não como fator de mérito ou punição". Para o dirigente sindical, um caminho para incluir essas novas variáveis nesse processo é usar como referencial o Sistema Nacional de Avaliação do Ensino Superior (Sinaes).

"É um modelo que tem comissões internas e externas, avaliando o estudante na entrada e no final do curso. É uma avaliação processual que leva em conta as condições materiais da biblioteca, os prédios, o projeto pedagógico, o corpo docente. Essa é uma avaliação sistêmica e que busca a melhoria do ensino. Se a instituição não atende a algum requisito, o MEC dá um prazo para que ocorra a adaptação", compara Thadeu.

Para Naércio Menezes Filho, da Faculdade de Economia da Universidade de São Paulo (FEA-USP), seria um "retrocesso" alterar o sistema atual. "Uma avaliação que leva em conta outros fatores no cálculo final da nota fica muito subjetiva e complicada de entender. O melhor é ter uma nota final simples e a partir dela fazer uma análise relacionando com outros fatores", defende

Para Menezes Filho, indicadores como o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb) provocam um movimento positivo pela qualidade do ensino, além de simplesmente medir resultados. "O prefeito não quer que o Ideb da cidade dele seja o pior da região. Se isso não existir, ele não vai se mobilizar para mudar", diz.
A "resistência" a esses processos é natural e também existe em outros países, diz o pesquisador. "Mas a gente tem de entender que em última instância é com o aluno que temos de nos preocupar. É por isso que se faz avaliação, não é uma questão de unir os piores. Foi graças a esse método que descobrimos que a qualidade da educação no país era ruim. Criticar o sistema é como preferir não enxergar o problema" afirma Naércio.