Chile, Estados Unidos, México e Portugal são exemplos de países onde a regulação do ensino superior é feita, parcial ou totalmente, por agências independentes de acreditação. Nesses casos, os parâmetros de qualidades, tanto para as instituições como para os cursos, são definidos principalmente pelo poder público (mas não exclusivamente por ele), mas quem verifica se eles estão sendo cumpridos são esses agentes externos. Em países como os Estados Unidos, há inúmeras agências, e elas variam em termos de porte, prestígio e até de áreas de especialização. O MEC quer entender a fundo esse modelo e, eventualmente, adotá-lo no Brasil na esperança de desburocratizar o sistema regulatório.

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À Ensino Superior, Ricardo Braga, à frente da Seres (Secretaria de Regulação e Supervisão da Educação Superior) desde novembro de 2019, disse que aprovou recentemente processos que estavam parados há dois anos. “O ensino superior cresceu muito nos últimos anos no Brasil, mas o MEC continua com a mesma estrutura, as mesmas deficiências. Não foi feito
um investimento em pessoas, tampouco em tecnologia. Precisamos de um upgrade, e uma agência reguladora fora do MEC pode ser uma solução para isso”, contou Braga, que é economista, com carreira no setor financeiro.

Para entender o papel das agências reguladores no exterior, o MEC solicitou um estudo a Unesco e à OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômica). “Já fizemos algumas reuniões para delimitar o foco do levantamento, pois, entre outros pontos, queremos saber em que medida as agências contribuíram – ou não – com a expansão e a melhora do ensino superior”, conta. “Com o material em mãos, vamos buscar o Conselho Nacional de Educação, as associações do setor e todos os atores do ensino superior para debater e chegar a um consenso.”

De acordo com o secretário, o setor está acompanhando as discussões e demonstra apoio à iniciativa. “Se é para dar mais celeridade, mais eficiência ao processo, o setor privado apoia”, diz. “Quando você tem um processo em que as IES reclamam, a Seres reclama, isso quer dizer que todo mundo está insatisfeito. Nós, na Seres, temos uma força de trabalho muito pequena”, complementa.

Além de dar mais fluxo aos processos e “subir a régua da qualidade”, Braga quer sintonizar a oferta com a demanda, o que significa ouvir mais a indústria e evitar que o setor “despeje alunos onde não há demanda de mercado”. “Precisamos ter a clareza de que tipo de formando nós queremos ter para atender aos planos de crescimento do país. Isso se perdeu no tempo, tenho essa impressão.”

Caso as agências independentes assumam o papel de fiscalizar o cumprimento das normas do MEC, o setor ganhará uma espécie de CVM (Comissão de Valores Mobiliários) da educação, compara Ricardo Braga. Ligada ao Ministério da Fazenda, a autarquia criada em 1976 tem o papel de disciplinar e fiscalizar o mercado de valores mobiliários, aplicando punições àqueles que descumprem as regras estabelecidas. A supervisão, contudo, não é feita diretamente pela CVM, mas sim por agências registradas e reconhecidas por ela.

Diversidade

Na visão de Fábio Reis, diretor de Inovação Acadêmica e Redes de Cooperação do Semesp, “a proposta de desburocratização do sistema é bem-vinda e pode se transformar em um mecanismo para fortalecer a inovação e a diferenciação das propostas acadêmicas”. Hoje, uma das principais críticas ao atual sistema é o fato de haver apenas um instrumento de avaliação para todas as IES. Independentemente do porte, da missão, se são confessionais, comunitárias, com ou sem fins lucrativos, todas as instituições são submetidas aos mesmos critérios, o que induz a uma homogeneização das propostas, apontam os críticos.

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Nessa lógica, a existência de agências variadas e especializadas regulando o setor abriria espaço para a diversidade. “É possível ter uma pluralidade de agências. Uma só para cursos de Medicina, outra só para instituições de Santa Catarina, por exemplo. Não tem por que ter uma agência única”, comenta Simon Schwartzman, integrante da Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior (Conaes), ligada ao MEC.

“Temos mais de 35 mil cursos, mais de 2 mil IES. O MEC não tem capacidade para avaliar todas as instituições e todos os cursos. É um processo caro, complicado, que acaba sendo feito de forma burocrática”, critica o professor e pesquisador. “Com o trabalho das agências, o papel do MEC seria certificar se elas funcionam bem a partir de critérios bem definidos”, completa.

Com base na experiência de outros países, como Estados Unidos e México, Schwartzman acredita que a idoneidade das agências seria assegurada pelas regras de mercado. Aquelas com maior credibilidade teriam mais prestígio e relevância para a sociedade, e vice-versa. E as instituições buscariam as melhores, aposta.

Outro ponto importante em um eventual processo de mudança é separar a regulação da avaliação, principalmente a parte de autorização e reconhecimento dos cursos, defende o matemático Renato Pedrosa, professor associado do departamento de Política Científica e Tecnológica do Instituto de Geociências da Unicamp e membro da Conaes.

Nas discussões que vêm sendo feitas no órgão colegiado, entende-se que a regulação deveria ser feita com base em parâmetros “objetivamente mensuráveis” relacionados à capacidade de funcionamento da IES. “Não é objetivo da regulação dizer se um curso é bom ou ruim. É a avaliação que vai dizer isso – e se houver problemas, eles deveriam ser apontados para que fossem superados”, aponta.

Problemas conhecidos

Se por um lado a desburocratização é bem-vinda, os riscos atrelados à diminuição da atuação do Estado também preocupam, especialmente se eles afetarem drasticamente a competitividade do setor. “Temos um sistema em que os princípios do capitalismo estão presentes. Há investidores privados, há movimentação de recursos financeiros na Bolsa de Valores, há grupos de interesse bem organizados, há uma tendência crescente de concentração das matrículas em instituições que pertencem a grupos educacionais. Essa concentração pode ser uma barreira para a diversidade e para a própria inovação”, escreveu Fábio Reis no artigo Autorregulação do ensino superior.

Nesse sentido, as experiências externas devem ser cuidadosamente analisadas de modo que o Brasil, caso opte por esse caminho, não caia em problemas conhecidos. Reis menciona o caso do Chile, que durante a ditadura de Augusto Pinochet deu mais autonomia para as IES, mas não criou mecanismos para garantir seu comprometimento com os parâmetros de qualidade. Como resultado, a qualidade das IES privadas passou a ser questionada pela sociedade, obrigando o país a realizar uma série de mudanças para voltar a regular o setor e induzir uma busca por qualidade.

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Na Colômbia, a maior autonomia dada às IES enfraqueceu a capacidade do Estado de conduzir o setor. “A Colômbia ainda vive o dilema de qual deve ser o papel do Estado na organização do ensino superior. As manifestações estudantis, em setembro e outubro de 2019, demonstram que o país ainda precisa resolver seus dilemas no ensino superior”, pontua Reis.

Como fica a avaliação

A discussão sobre quem deve inspecionar e supervisionar as IES leva, inevitavelmente, a uma discussão sobre os instrumentos de avaliação. O MEC reconhece que o sistema precisa mudar, como indica Ricardo Braga. “A gente acha importante tratar desse assunto da avaliação. Precisaríamos sentar com o Inep e discutir isso, pois tem instituição com nota 5, mas que recebe parecer desfavorável da Seres. A questão das notas gera divergências”, comenta.

Antonio Freitas, presidente da Câmara de Educação Superior do Conselho Nacional de Educação (CNE), faz críticas abertas ao atual modelo, que, em sua opinião, não dá abertura e tampouco incentiva as instituições a modernizarem seus modelos pedagógicos. “O nosso sistema avaliativo é péssimo. Ele não induz a inovação, a criatividade. Pelo contrário. Esse sistema só leva à formação de pessoas que vão ficar desempregadas”, pontua. “Os alunos vão entrar no mercado em 2030, mas nós estamos avaliando as IES com instrumentos defasados, do século passado. Ou seja, essas avaliações são simbólicas e pouco representativas do futuro que almejamos”, completa.

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Uma das mudanças que defende é aumentar o peso da autoavaliação, que também passaria a ser publicada à sociedade. O próprio mercado – alunos, concorrentes, fornecedores etc. – verificaria a autenticidade do relatório, denunciando possíveis fraudes.

Adicionalmente, também poderia ser feita uma avaliação in loco oficial, porém, ela aconteceria a cada cinco anos, sugere Freitas, que também é pró-reitor de ensino, pesquisa e pós-graduação da Fundação Getulio Vargas (FGV). “Hoje nós temos 6 mil comissões de avaliação. O Inep virou o ‘Inep Tour’. Fica a pergunta: isso melhorou alguma coisa? Precisamos fazer mudanças radicais no sistema”, critica.

Revisitar os itens dos instrumentos de avaliação é outra necessidade, aponta Renato Pedrosa. “Todos os critérios de qualidade foram criados tendo como referência a universidade pública. Isso é muito inflexível, e vai contra à diversidade do sistema. Não faz sentido, por exemplo, ter professores em tempo integral, professores doutores, nos cursos tecnológicos, que são mais dinâmicos, mais profissionalizantes”, aponta. “A empregabilidade das Fatecs é muito alta, muitas vezes até superior à de cursos universitários. Mas quando é avaliada, a Fatec é ruim. Isso tem que ser alterado”, complementa.

A empregabilidade dos alunos, aliás, poderia ser um indicador de avaliação do sistema de ensino superior, acredita Rodrigo Capelato, diretor executivo do Semesp. Em sua opinião, esse aspecto da formação tem importância central, mas hoje não é mensurado, bem como o número de alunos formados e o número de alunos formados no tempo.

IGC e CPC

Outra proposta em discussão é acabar com os cálculos do IGC (Índice Geral de Curso) e do CPC (Conceito Preliminar de Curso), que, segundo Simon Schwartzman, “não fazem sentido”.

Como se sabe, o CPC é calculado no ano seguinte ao da realização do Enade e tem com base a avaliação de desempenho de estudantes, o valor agregado pelo processo formativo e os insumos referentes às condições de oferta (corpo docente, infraestrutura e recursos didático-pedagógicos). “Eles juntam tudo isso, dão um peso para cada um e colocam em uma escala de 5 pontos. O resultado, contudo, não reflete a qualidade da instituição ou do curso”, critica o especialista. Como o IGC é calculado a partir de CPC, ele também é considerado falho.

A recomendação da Conaes é que todas as avaliações feitas atualmente sejam mantidas, mas comunicadas de forma independente. “Hoje as instituições divulgam que têm o IGC 4, mas ninguém entende o que é isso. Se os resultados fossem divulgados separadamente, as pessoas olhariam os aspectos de seu interesse.  A recomendação é para deixar de fazer a média”, pontua.

Na visão do pesquisador, essa seria “a melhor coisa a fazer”, considerando a dificuldade de avançar para um sistema totalmente diferente. “A Lei que instituiu o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (Sinaes), de 2006, teria de ser alterada por um Projeto de Lei, mas, até onde se sabe, não existe qualquer decisão do governo nesse sentido.”

Reynaldo Fernandes, que foi presidente do Inep durante a criação do CPC e do IGC, concorda com a necessidade de rever alguns aspectos do sistema, mas questiona os críticos do CPC e do IGC quanto aos desdobramentos das medidas propostas por eles. “O CPC surgiu por uma questão prática. A lei do Sinaes, que já existia, estabelecia a avaliação de todos os cursos, que, na época, somavam 27 mil. Considerando um ciclo de 3 anos, teríamos de fazer quase 10 mil avaliações in loco por ano. Estabelecemos então que quem tivesse CPC igual ou acima de 3 seria dispensado dessa visita”, explica. “Podem tirar o CPC, mas vão colocar o quê no lugar? Qual será o critério adotado para decidir quem precisa ser avaliado in loco?”, questiona.

Com todos esses pontos colocados – muitos deles consensuais no setor –, Luiz Claudio Costa, que foi presidente do Inep, acredita que a hora de discutir o sistema de regulação, supervisão e avaliação é agora. “O setor está maduro, e acho que as IES têm experiência para fazer uma avaliação do sistema e discutir o que precisa mudar. Estamos em um bom momento para rever tudo isso”, finaliza.

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